PAULO CÉZAR DE SOUZA
Uma nova estrutura de governo se delineia para o Estado de Mato Grosso nos próximos meses. Um desses desenhos sugere o aparelhamento da atual Secretaria de Cidades com atuação também em área Desenvolvimento Regional. Pergunta-se: Até que ponto podemos pressupor que a combinação das atuais atribuições da Secretaria de Cidades (Secid) com competências em Desenvolvimento Regional formam uma organização harmonizada e satisfatória para que o Governo Estadual consiga resolver disparidades regionais?
Antes disso, é oportuno mencionar que a Secretaria de Cidade contempla áreas de saneamento, habitação, mobilidade e gestão de solo urbano. A estrutura da Secid tem seis Secretarias Adjuntas, logo, se supõe que ao absorver conteúdo de Desenvolvimento Regional carregará ainda o orçamento para cargos comissionados, oposto à proposta racionalizadora em andamento pelo novo Executivo.
Quanto à inclusão de desenvolvimento regional da Secid podemos fazer algumas observações sobre as dificuldades em pacificar entendimento sobre o que seja uma “região”. No país, temos as grandes regiões do IBGE. Em Mato Grosso há regiões escolhidas pela Secretaria de Educação, assim como os recortes regionais feitos pela Secretaria de Fazenda, de Saúde, Segurança Pública ou da Secretaria de Planejamento. É assunto recorrente nos referirmos à região fronteiriça do Estado com países vizinhos ou ao Nortão como uma região menos atendida por estrutura viária e outros equipamentos públicos. Em município maiores encontramos regiões definidas como gestão de subprefeituras.
Portanto, nessa brevíssima alusão ao termo Região, nos deparamos com multiplicidade de arranjos regionais. Portanto, a região é um espaço cuja definição está associada a uma lógica que atende particularidades de um órgão federal ou estadual. A abrangência de uma região assim como os critérios que as homogeneízam são apontamentos provisórios feitos sob restrições metodológicas que simplificam a realidade.
Região é um conjunto de lugares que serve a uma interpretação analítica. A lógica pode ser uma rede de cidades, a malha viária, a capilaridade da agências fazendárias, o adensamento populacional, os biomas naturais, a vulnerabilidade fronteiriça, a disponibilidade de serviços a usuários, potencial agrícola, bacias hidrográficas, uma combinação de temas, enfim, há muitas maneiras de conformar uma Região.
Dessa maneira, quando se adiciona o adjetivo Desenvolvimento ao termo Região, está se falando em diferenciais tanto qualitativos como quantitativos entre espaços territoriais contíguos. Desenvolvimento Regional para a Carta Europeia, é um estado de equilíbrio e de organização física do espaço.
Para nortear uma reflexão sobre o Desenvolvimento Regional como estrutura de Estado a designaremos com a habilidade em prospectar oportunidades alocativas. Na verdade as escolhas alocativas (onde, como e quanto investir) vem como decorrência dos Programas de Governo cujo conteúdo espelha a prioridade estabelecida pelo comando do Executivo. A forma como executar Programas se diluem em várias instâncias do Estado, inclusive como competência dos órgãos finalísticos (saúde e segurança, por exemplo), mas também da área de planejamento central, posição atual, mantida na Secretaria de Planejamento.
Portanto, a arquitetura de Estado com Secretaria de Cidades e de Desenvolvimento Regional nos induz a uma possível sobreposição de suas atribuições com as já conferidas à Secretaria de Planejamento e aos órgãos setoriais – assumindo por inferência que seus objetos são quase indistintos.
Como Programas de Governo envolvem ações dispersas em toda a estrutura de estado, é obvio que para obter êxito em suas metas é necessário a coesão e complementaridade de atribuições de todo o aparato de governo – competências sobrepostas confunde, adia e esteriliza recurso. Já as lacunas, ou seja, não haver instituições que executem uma atribuição, significa lidar com rupturas e improvisações.
A rigor, todo planejamento – na Secretaria de Planejamento e nos órgãos finalísticos – trabalham com o espaço (com a região), logo, uma Secretaria com esse conteúdo – Desenvolvimento Regional - parece mais do mesmo.
O desenvolvimento Regional é uma categoria de análise que avalia o resultado da intervenção público-privada do espaço. Uma literatura, em uma das vertentes comparativas de regiões analisa dados e estatísticas para evidenciar avanços, estagnações e retrocessos em observações de interesse. Nessa linha, desenvolvimento regional não se enquadra em uma estrutura física, até porque um recorte regional constitui uma lente que destaca aspectos da realidade.
A gestão do orçamento dissociado de um comando central que o regionalize contempla uma justiça equitativa no espaço? Deveria. O Estado é por excelência o agente que diminui as distorções distributivas e as disfunções na oferta de equipamento público.
O foco em Desenvolvimento Regional adicionará ganho distributivo na execução de políticas públicas? Depende. Se princípios e orientações legais já existentes dominassem as ações finalísticas, estaríamos em um rota redutora da amplitude de riqueza entre regiões. E pode ser que estamos nesse caminho. Somente avaliações intertemporais permitirá essa conclusão. Então, são essas análises que devem ser feitas.
Talvez seja o caso de reexaminar a diversidade de regiões existentes no Estado de Mato Grosso e avaliar sua eficácia na elaboração de projetos (ações e atividades) pela administração pública estadual. Aparentemente é muito controverso tentar consensuar uma abstração regional que seja uma amálgama à diversidade regional existente.
A premissa para incluir no organograma no Estado um escopo Regional nos moldes discutidos – estrutura física - é que necessariamente esse órgão a ser criado ascenda hierarquicamente os demais no sentido de vincular orçamento à determinada região. Mas esse papel – rubricas orçamentárias - está legalmente recepcionado na Secretaria de Planejamento e nas Secretarias Executivas. Sem uma arquitetura institucional de Super-Secretaria e/ou sem quadro técnicos para compô-la e operar os sistemas viabilizadores de um orçamento “impositivo?!” dificilmente uma estratégia regional vai progredir como um projeto desenvolvimentista liderado por um órgão sob o título de Desenvolvimento Regional.
Por outro lado, poder em demasia em um órgão de governo compromete um avanço obtido em décadas recentes que transitou para um Estado desconcentrado com responsabilização gerencial (com vantagens e desvantagens). A vantagem pretendida foi a desburocratização com seu antônimo em celeridade e a desvantagem se manifesta na forma do chamado insulamento ou fragmentação quando a “unilateralidade” de vários órgãos autônomos deforma convergência de estratégias.
Sem capacidade legal para impor orçamento ou sem hierarquia sobre as demais Secretarias – resta ao Regional fazer a interlocução como mecanismo coordenador de recursos e de estratégias de planos governamentais - sob pena de comprometer diretrizes de dimensão regional. Todavia, no papel de interlocutor, também são legítimas as Secretarias Executivas, com óbvio realce na governabilidade no planejamento central. Ou seja, a Secretaria de Planejamento e os órgãos setoriais, em uma análise mais transigente, já dialogam para operacionalizar seus orçamentos - mediam demandas, recursos e tempo – assim o planejamento central é (deveria ser) o órgão de suporte às políticas de Estado e espaço institucional de concertação . Se essa análise tiver algum êxito se esvazia a ideia articuladora como campo de atuação de um órgão Desenvolvimento Regional cumprindo esse papel, pois enveredaríamos pela replicação de esforços.
Consideremos que o Desenvolvimento Regional consiga mediar recursos de Fundos Constitucionais, como o Fundo do Centro Oeste (FCO). Um engenharia difícil pois as condições normatizadoras desse Fundo deriva de um regra federal improvável de condescender em um novo formato onde caiba assento de uma Secretaria de Estado.
E recursos da Caixa Econômica, Banco do Brasil, BNDES, Basa? Será um órgão de captação, o que também parece levar a uma rivalidade de competências, pois, recursos podem ser captados pelas setoriais ou pelo órgão de planejamento central. Pouca importa para o agente financiador qual Secretaria vai aplicar, pois, juridicamente o titular contratante é o Estado. A não ser que o Estado, ao captar recurso, o aplique condicionado à diretrizes equalizadoras de desenvolvimento entre regiões – mas isso é novamente é uma tautologia, pois, essa diretiva prescinde de uma Secretaria para tal fim.
Em mais uma frente possível de atuação, pode-se imputar ao Desenvolvimento Regional uma natureza conciliadora verificável na seguinte hipótese: concessão de incentivos fiscais somente em regiões ricas. Essa imperfeição tomada como referência significa que o ato concessivo de incentivos deve antes de tudo levar em conta indicadores comparativos de desempenho empresarial e uma cesta de indicadores sociais – diagnosticados em estudos regionais. Presume o incentivo como estímulo à fixação de empresas em lugares menos dinâmicos e este trabalho orientativo pode ser feito por servidores lotados em qualquer Secretarias e por parcerias com Universidades (entre outras fontes de estudo). Outro exemplo é um investimento em rodovias: o MT-Integrado, por exemplo, considerou o impacto regional no fluxo de bens e serviços?
Estudos regionais podem ter espaço em qualquer lugar da administração pública, requisitando marco referenciais, mobilidade de servidores, planos de trabalho.
Admitamos que o Desenvolvimento Regional será uma instituição articuladora capaz de fazer uma concertação para as parcerias públicos privadas – contudo, isso já está preliminarmente contemplado na Secretaria de Planejamento por meio do MT-PAR e Arena Pantanal.
Sigamos com o Desenvolvimento Regional na composição de Consórcios Municipais – hipótese fraca haja vista ser invasivo ao próprio órgão que o abriga – Secretaria de Cidades.
Assim, o aspecto mais desafiador para um acoplar Desenvolvimento Regional à Secretaria de Cidades é a resolução da aparente confusão de competências que poderá desconfigurar sua proposta.
A estrutura atual precisa ser bem modelada para não criar sobreposições de competências. O Planejamento está institucionalizado e diluído nas setoriais (saúde, educação, segurança, entre outras) onde de fato está o orçamento para execução. Qualquer que seja a Secretaria que venha a exercer um papel fundamental de Coordenadora de ações de Estado somente o fará se agrupar especialistas que dialoguem com as setoriais no sentido de aperfeiçoar e democratizar a aplicação do orçamento.
Concluindo:
• Desenvolvimento Regional não é órgão
• Desenvolvimento Regional é conseqüência de escolhas feitas pelos agentes (públicos e privados);
• Desenvolvimento Regional é conceito relativizado no espaço e no tempo;
• Desenvolvimento Regional é tema transversal, é categoria de análise que evidencia disfunções no espaço (ambientais, econômicas, sociais, etc) e serve como orientação: à atuação setorial, às instituições de fomento, às políticas tributárias, às políticas estruturantes na forma de interiorização de capital privado;
• O "regional" não um campo técnico de intervenção (como logística, saneamento, etc.); portanto não pode ser adequadamente atribuído a órgão de execução;
• Desenvolvimento Regional combina temas e constrói diretrizes para alocação (dimensionamento de recurso, onde e como investir);
• Há produção insuficiente de análises regionais no Estado e um acervo com esse foco (estudos, pesquisas, levantamentos, indicações) funcionaria como empoderamento às políticas públicas de âmbito regional;
• Estudos Regionais comportam avaliam/monitoram impacto regional – em qualquer escala que este possa feito;
*PAULO CÉZAR DE SOUZA é mestre em Economia e Acadêmico em Direito. email: [email protected]
